Madagasikara Soa

Le SEFAFI s'interroge sur la politique de Décentralisation telle qu'elle est prévue par le régime en place.

Quid des incohérences et de l'efficacité.

Communiqué du 28 mars 2008 

SEHATRA FANARAHA-MASO NY FIAINAM-PIRENENA
SeFaFi
Observatoire de la Vie Publique
Rue Rajakoba Augustin Ankadivato Antananarivo
Tél. : 22 663 99 Fax : 22 663 59 Email : sefafi at netclub.mg

QUELLE DECENTRALISATION POUR MADAGASCAR ?

Comme dans beaucoup de pays, notamment ceux qui ont hérité de la tradition jacobine et centralisatrice de la France, la décentralisation reste, à Madagascar, un problème non résolu.
Il n’est sans doute pas inutile de rappeler ici la signification du mot « décentralisation », que le Larousse 2008 définit comme un « système d’organisation des structures administratives de l’État qui accorde des pouvoirs de décision et de gestion à des organes autonomes régionaux ou locaux (collectivités locales, établissements publics) ». Il s’agit donc, de la part de l’administration de l’État (qui dépend, pour l’essentiel, des ministères établis dans la capitale), de donner des pouvoirs ou plus de pouvoirs aux administrations qui sont établies dans les régions et les communes.
La volonté de décentralisation reflète un double objectif de démocratie et d’efficacité. Le pouvoir appartenant au peuple, il est normal que les décisions administratives concernant les problèmes régionaux et locaux puissent être prises sur les lieux et par les gens concernés, et non par des fonctionnaires lointains qui connaissent peu ou mal les problèmes de la base. Par ailleurs, la proximité géographique donne aux administrateurs décentralisés une meilleure connaissance de la situation, et donc une plus grande efficacité.

Un passé d’incohérence et d’inefficacité

Depuis l’indépendance, chaque régime a tenté, en vain, d’imposer sa vision de la décentralisation. Mais les préjugés idéologiques et la volonté de rester maître du jeu local ont mené toutes ces entreprises à l’échec. De ces tentatives, le SeFaFi a déjà pris acte, qu’il s’agisse de la création des régions, de la suppression des provinces ou du problème récurrent du Fokonolona(1). Aujourd’hui, les nouvelles structures de décentralisation sont sur le point d’être installées. Il est urgent de réfléchir sur l’ensemble du système, et de proposer des remèdes à son insuffisance démocratique et à son inefficacité notoire.

(1) « De la véritable décentralisation, I. Les ambiguïtés de la cellule de base (13 août 2004), II. La mise en place des Régions (1er octobre 2004) », in SeFaFi, Une démocratie bien gérée, décentralisée et laïque, à quelles conditions ?, 2005, pages 26 à 39. Et « Décentralisation ou centralisation ? » (4 mars 2005), in SeFaFi, Une société civile sans interlocuteurs, déni de bonne gouvernance ?, 2006, pages 6 à 11.

Une institution ne se limite pas à ses structures ; elle est d’autant plus viable et donc durable, qu’elle sait s’attacher les hommes qui la peuplent et qui la dirigent. En matière de décentralisation, cet attachement est lié au contenu et à l’étendue de « la participation effective des citoyens », pour reprendre les termes de l’article 134 de la Constitution. Concernant les régions, un premier obstacle à cette participation est le refus du politique dans la définition imposée par la même Constitution (Art. 141) : « Les régions ont une vocation essentiellement économique et sociale ». Etrange limitation, qui exclut le politique, dont la raison d’être est précisément de gérer le bien commun, de la gestion de ces collectivités régionales !

Le choix démocratique des dirigeants constitue un second critère de la participation des citoyens à leurs collectivités décentralisées. L’abstention massive aux récentes élections communales et régionales montre à l’évidence que les citoyens ne se sentent pas concernés. Une des premières raisons de ce rejet est le mode de scrutin. Organiser deux votes distincts (au suffrage universel direct pour les conseillers municipaux, pour le maire et pour les conseillers régionaux, au suffrage indirect pour le chef de région), avec le risque de voir les fonctions délibératives et exécutives confiées à des personnes de sensibilité politique différente, est aberrant. La plupart des pays démocratiques font élire le conseil ou l’assemblée délibérante au suffrage universel, avec une forte dose de proportionnelle, la majorité de l’assemblée choisissant ensuite son président. Cette méthode garantit stabilité et efficacité pour toute la durée du mandat des élus.

Ce mode de scrutin est théoriquement celui des régions, mais l’article 144 de la Constitution modifiée ajoute que « les parlementaires sont membres de droit du conseil régional ». Et un récent décret décide que les députés n’auraient pas droit de vote, mais que les maires de la région participeraient au scrutin. Il faut dire que l’effectif squelettique de ces conseils, de 5 à 14 membres, rend difficile une élection pluraliste. En toute hypothèse, cette composition hétéroclite du conseil régional est une entorse supplémentaire à l’esprit d’autonomie de la décentralisation ; elle contredit la Constitution qui veut que « les collectivités territoriales décentralisées s’administrent librement par des assemblées » (Art. 139).

Une autre manière de contourner la volonté du suffrage populaire et donc la participation citoyenne, est de nommer des PDS (Présidents de Délégation Spéciale). Cette mesure, utilisée à tout moment et sans discernement ces dernières années, remplace le libre choix des habitants des régions et des communes par une désignation arbitraire du pouvoir central. La succession de nominations visant à écarter des responsables élus pour les remplacer par d’autres, plus dociles, ne peut que décourager les citoyens soucieux d’une gestion autonome et rigoureuse de leur collectivité décentralisée. Le recours à un PDS devra revenir à ce qu’il n’aurait dû cesser d’être : exceptionnel et provisoire.

Enfin, une dernière étrangeté brouille l’image des chefs de région et leur responsabilité démocratique. La loi de 2004 précise en effet que le chef de région est à la fois un élu - qui n’a de compte à rendre qu’aux électeurs -, et un représentant de l’Etat - qui n’a de compte à rendre qu’à des supérieurs hiérarchiques de la capitale, en l’occurrence le ministre de l’Intérieur. Le SeFaFi avait déjà stigmatisé cette incohérence dans son communiqué du 4 mars 2005 : « Décentralisation ou centralisation ? »(2). Une contradiction juridique doublée d’un non-sens démocratique, que reprend l’Article 143 de la Constitution : le chef de région est « chef de l’administration dans sa région »…

(2) « Plus étonnant est le statut hybride des Régions : en son article 4, la Loi 2004-001 relative aux Régions précise en effet que « Les Régions sont à la fois des Collectivités territoriales décentralisées et des circonscriptions administratives ». Cela signifie que les futurs responsables porteront, selon leur humeur ou les besoins du moment, tantôt la casquette d’élus investis du suffrage universel et chargés d’administrer librement la Région (ce qui relève de la décentralisation), tantôt la casquette de représentants de l’Etat ou du Chef du Gouvernement, chargés de mette en œuvre la politique de l’Etat central (ce qui relève de la déconcentration). Faut-il préciser que ces deux fonctions, en stricte logique politique et administrative, sont incompatibles ? » SeFaFi, Une société civile sans interlocuteurs, déni de bonne gouvernance ?, 2006, pages 6.

Pour la Constitution actuelle, les régions et les communes sont donc les seules collectivités décentralisées. Et pourtant, une autre institution collective alimente le débat national depuis des décennies. Il s’agit du Fokontany, forme organisée de la collectivité de base qu’était la cellule villageoise des Hautes Terres, le Fokonolona.

Dès sa création, le SeFaFi a abordé le sujet : « la situation la plus paradoxale sur le plan constitutionnel est celle des Fokontany. Sont-ils des démembrements de Communes au même titre que les arrondissements pour les grandes villes ? » (13 novembre 2001)(1), L’interpellation s’est faite plus précise dans le communiqué du 13 août 2004, où sont dénoncées « les ambiguïtés de la cellule de base »(2). Le 4 mars 2005, le SeFaFi a abordé plus globalement la question de la décentralisation(3). Il est encore revenu sur le sujet à l’occasion du référendum constitutionnel (28 février 2007)(4), et de manière plus insistante encore le 18 octobre 2007 : « Sefo fokontany : où allons-nous ? »(5)
Voilà pourquoi une réflexion sur la décentralisation, de la démocratie locale et de la participation populaire, ne peut ignorer la question fondamentale des Fokonolona et Fokontany. Cette structure de base est la plus proche de la population, et c’est par elle que commence la véritable décentralisation…

Le statut particulier et contradictoire des Fokontany

Avant même que soient connues les révisions à soumettre au référendum constitutionnel du 4 avril 2007, le SeFaFi avait rappelé que les Fokontany étaient investis de trois fonctions différentes, mais difficilement cumulables si l’institution veut garder la souplesse et l’efficacité qui doivent la caractériser(6) :

• Relais administratif,
• Cellule de développement,
• Lieu de participation démocratique.
  

Après la publication des modifications proposées au référendum, le SeFaFi constatait que, si le Fokontany était considéré comme la base de développement, la partie traitant de la réorganisation des structures de l’Etat était abordée de manière trop superficielle(7).

Depuis lors, le décret n° 2007-151 du 19 février 2007 en a fixé l’organisation, le fonctionnement et les attributions. Toutefois, la profusion des textes contradictoires qui sont tous en vigueur, conjuguée à la médiatisation outrancière dont les Chefs de Fokontany (CFKT) ont fait l’objet de la part du pouvoir, a poussé le SeFaFi à s’interroger sur le fond du problème dans son Communiqué du 18 octobre 2007 : « Sefo Fokontany : où allons-nous ? »(8)

(1) « Elire ses représentants : qu’est-ce que la représentativité ? », 13 novembre 2001, in Libertés publiques, les leçons d’une crise, SeFaFi, 2002, page 114.
(2) « De la véritable décentralisation », in Une démocratie bien gérée, décentralisée et laïque, à quelles conditions ?  SeFaFi, 2005, pages 26 à 31.
(3) « Décentralisation ou centralisation ? », in Une société civile sans interlocuteurs, déni de bonne gouvernance ? SeFaFi, 2006, pages 6 à 11.
(4) « De quelques modifications constitutionnelles » : Des provinces aux régions, communes et fokontany, in Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, SeFaFi, 2008, pages 20 à 23.
(5) In Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, SeFaFi, 2008, pages 58 à 67.
(6) « Référendum constitutionnel : décentralisation et fokontany » 28 février 2007, in SeFaFi : Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, pages 8 à 15.
(7) « De quelques modifications constitutionnelles », 21 mars 2007, in SeFaFi : Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, p 20.
(8) Elections et droits de l’homme : la démocratie au défi, pages 58 à 66.

1. « La succession des textes et leurs modifications successives sont révélatrices des hésitations des pouvoirs publics, qui manquent d’un projet de société fondé sur une démocratie effective, notamment pour les campagnes.
2. Tandis que l’idée de Fokonolona perd de plus en plus de sa signification réelle et de son rôle de symbole, surtout dans les villes, le législateur paraît progressivement revenir à des pratiques de déconcentration. Est-ce le signe que l’on s’oriente vers une administration qui préfère, à tous les niveaux, la déconcentration (c'est-à-dire le pouvoir des responsables nommés par l’administration) à la décentralisation (c'est-à-dire le pouvoir des responsables élus par le peuple ?
3. Le renforcement de la démocratie de proximité ne supposerait-il pas que les responsables des Fokontany soient élus par le Fokonolona et voient leurs prérogatives renforcées ? »(9).

   (9) « Les ambiguïtés de la cellule de base », 13 août 2004, in De la véritable décentralisation, SeFaFi, 2005, page 30.

La « vision » du MAP parle de « citoyens participants actifs au processus de développement » : nos dirigeants veulent-ils vraiment mettre en œuvre « la participation et la coopération » censées faire partie de ses valeurs directrices ? Chacun de nous veut-il réaliser ce qui est décrit dans la Politique Nationale de Décentralisation et Déconcentration (PN2D) et repris dans ses grandes lignes dans le Défi 6 (Décentraliser l’administration publique) de l’Engagement 1 (Gouvernance Responsable) du MAP ? À eux seuls, ces sigles et abréviations incompréhensibles sont une insulte au parler clair et à l’intelligence collective !

En son article 134, la Constitutions énonce que « les Collectivités territoriales décentralisées [Régions et Communes, Art. 138], dotées de la personnalité morale et de l’autonomie administrative et financière, constituent le cadre institutionnel de la participation effective des citoyens à la gestion des affaires publiques et garantissent l’expression de leurs diversités et spécificités. »
Pour le moment, les Communes sont les seules vraies collectivités décentralisées qui existent : elles ont leurs lacunes et leurs défauts, mais elles fonctionnent. La population s’est habituée à elles, elle se les est appropriées. Et quand elle en a la possibilité, à l’exemple de ce qui s’est passé à Antananarivo et dans quelques autres communes ou municipalités, elle exprime clairement ses choix sur les orientations et sur les dirigeants qu’elle souhaite pour elle.

Alors, quel avenir pour ces communes ? Ne faudrait-il pas renforcer leurs capacités et donc miser à fond sur elles, au lieu de les déstabiliser par une insidieuse déconcentration « infra-communale » qui ne correspond à aucun niveau de décentralisation ? De plus, cette pratique s’oppose à l’un des principes de la Loi d’orientation générale de la décentralisation, n° 93-005, qui stipule qu’à tout pouvoir décentralisé doit correspondre un pouvoir déconcentré.

La Constitution affirme que « le Fokonolona, organisé en Fokontany, constitue un cadre d’échange et de concertation participative des citoyens » (Préambule) et que « le Fokonolona est la base du développement » (Art. 35). Centraliser l’animation et la tutelle des Fokonolona contredit l’esprit de la Constitution, affaiblit les Communes et décourage les citoyens.
Le SeFaFi propose donc que soit organisé un vrai débat, national et public, sur la décentralisation en général, et son application au niveau infra-communal en particulier. Dans ce cadre, il conviendra d’aborder sans tabous toutes les questions concernant le Fokonolona, le Fokontany et les pouvoirs locaux traditionnels. Cela permettra se s’affranchir de nombreux mythes et traditions…
Au terme d’un tel débat, viendra le temps de légiférer, dans une démarche qui respecte le droit et l’anthropologie, à partir des conclusions qui se seront imposées. Pareille initiative ne sera, certes pas, facile à mener à terme, mais elle sera extrêmement utile, et sans doute incontournable, pour l’avenir des régions, des Communes et de la décentralisation.

Membres du SeFaFi en mars 2008 :

- Ralison ANDRIAMANDRANTO
- Gatien HORACE
- Roger Bruno RABENILAINA
- Ketakandriana RAFITOSON
- Henri RAHARIJAONA
- Jean Eric RAKOTOARISOA
- Annie RAKOTONIAINA
- Madeleine RAMAHOLIMIHASO
- Jeannine RAPIERA RAMBELOSON
- Noro RAZAFIMANDIMBY
- Sylvain URFER

Consulter les communiqués du 5 et du 15 février 2008 relatifs aux dérives autocratiques du régime  

Commentaires (2)

Briser les chaines
Ecrit par BVRP , 06 avril, 2008

Il est clair que l'on peut faire autre chose à Madagascar que la pratique médiocre actuelle.

Seulement, pour que cela puisse voir le jour, il faut d'abord impérativement se débarasser dans les plus brefs délais des décérébrés qui aujourd'hui prennent en otage tout un pays et toute une population.

A l'heure actuelle, ils ne représentent plus qu'eux-mêmes et n'ont plus du tout aucune légitimité à diriger le pays. Les élections n'ont plus du tout rien à avoir avec un choix démocratique. Tout est manipulé de haut en bas et il n'y a de place que pour le parti au pouvoir, même s'il est de notoriété publique que ses membres se recrutent uniquement à base de corruption et de contrats signés avec les stratèges occultes du pouvoir en place sans aucune considération de compétences.

L'avènement d'une nouvelle ère ne se fera qu'en partie depuis l'extérieur, le plus important se fera de l'intérieur, depuis les régions jusque dans toutes les plus petites localités. Il faut donc se concentrer à établir le lien avec nos racines, nos connaissances, amis ou collègues actuellement au pays. Leur apporter notre aide sous quelque que forme que ce soit.

Le SEFAFI nous éclaire et nous devons renvoyer la lumière vers l'intérieur, vers ceux qui ont le plus besoin, c'est-à-dire le peuple Malgache que l'on tente de noyer dans un obscurantisme dégradant et humiliant, pratiqué par quelques ahurits parvenus et malades dans leur tête, imbus de pouvoir et de domination imbécile et contre-productive.

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Excellent!
Ecrit par jarifa de Mahajanga , 06 avril, 2008

Belle analyse sur la décentralisation. Il faut faire une large diffusion de cet article.

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